PREAMBOLO
Scelta Libera considera che oltre tre milioni di cittadini prestano quotidianamente assistenza continuativa a familiari non autosufficienti, supplendo in modo determinante alle carenze strutturali del sistema sociosanitario nazionale; riconosciuto che tale attività, svolta senza tutela giuridica, senza diritti previdenziali e con un impatto economico e psicofisico significativo, costituisce una forma di lavoro non riconosciuto che genera risparmio pubblico e valore sociale; riteniamo necessario superare l’approccio emergenziale e frammentario che ha caratterizzato gli interventi degli ultimi anni, orientando l’azione legislativa verso il riconoscimento pieno del caregiver familiare quale soggetto attivo del sistema di welfare; promuove la presente proposta di legge, che si ispira ai principi di libertà, responsabilità e dignità sociale caratteristici del movimento politico Scelta Libera.
Finalità e contesto generale
La presente proposta di legge nasce dalla necessità di colmare un vuoto normativo e valoriale che perdura da oltre vent’anni nel sistema di welfare italiano. Nel nostro Paese esiste un numero elevatissimo di cittadini che svolgono attività di cura continuativa nei confronti di familiari non autosufficienti: si tratta di un ruolo essenziale per la tenuta del sistema sociosanitario nazionale, ma privo di riconoscimento giuridico, protezione economica e adeguate garanzie previdenziali.
Nonostante la crescente centralità dei caregiver familiari nel quadro demografico e sanitario, come Scelta Libera abbiamo visto che, gli interventi adottati negli ultimi anni si sono rivelati episodici e privi di una visione strutturale. La recente allocazione di risorse limitate e la predisposizione di misure restrittive e incomplete hanno evidenziato l’urgenza di una riforma organica che superi approcci assistenzialistici e restituisca dignità a chi svolge una funzione pubblica nel privato della propria casa.
Il Movimento Scelta Libera, con la sua impostazione civica e pragmatica, ritiene imprescindibile una svolta normativa fondata sul riconoscimento della libertà individuale, della responsabilità nella cura e del valore sociale generato da chi supplisce alle carenze del sistema. La presente proposta di legge si inserisce in questo solco.
Linee guida della proposta di legge
La proposta si basa su quattro assi strategici:
- Riconoscimento giuridico della figura del caregiver familiare, per superare l’attuale invisibilità normativa.
- Tutela previdenziale ed economica stabile, non legata a bonus temporanei o vincoli reddituali penalizzanti.
- Tutela sanitaria, psicologica e formativa, per proteggere la salute del caregiver e migliorare la qualità dell’assistenza.
- Compatibilità tra cura e lavoro, attraverso strumenti di flessibilità e congedi adeguati.
L’obiettivo è definire un nuovo modello di cura di prossimità, nel quale lo Stato riconosce e sostiene chi svolge un compito essenziale, senza delegare alla sola famiglia il peso della non autosufficienza.
TITOLO I — Riconoscimento giuridico e definizioni
Il Titolo I della presente proposta di legge istituisce formalmente la figura del caregiver familiare e introduce il Registro Nazionale. Questo riconoscimento ha una funzione sistemica: consente allo Stato di programmare risorse, monitorare i bisogni reali e superare la frammentazione attuale. La scelta dell’iscrizione volontaria evita elementi coercitivi e garantisce libertà individuale, nel rispetto della missione di Scelta Libera. Il Registro non ha finalità fiscali né è utilizzabile per restringere l’accesso ai servizi: serve a riconoscere, non a controllare.
Art. 1 — Istituzione della figura giuridica del Caregiver Familiare
- È istituita e riconosciuta la figura del Caregiver Familiare, intesa come la persona che, volontariamente e in modo non professionale, assiste in via continuativa un familiare o affine entro il terzo grado, convivente o non convivente, in condizioni di invalidità grave o gravissima, ai sensi della normativa vigente.
- Lo Stato riconosce il valore sociale, economico e sanitario dell’attività di cura svolta dal caregiver familiare e ne tutela il ruolo come parte integrante del sistema di assistenza pubblica.
Art. 2 — Registro Nazionale dei Caregiver Familiari
- È istituito presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali il Registro Nazionale dei Caregiver Familiari.
- L’iscrizione avviene su base volontaria ed è requisito necessario per accedere ai benefici previsti dalla presente legge.
- Il Registro ha esclusiva funzione ricognitiva e di programmazione; è vietato l’utilizzo per finalità restrittive, discriminatorie o fiscali.
TITOLO II — Tutela previdenziale
L’attività di cura svolta dal caregiver familiare è assimilabile, per intensità e continuità, a un lavoro non retribuito che produce risparmio pubblico significativo.
L’introduzione della contribuzione figurativa piena fino a sette anni compensa il danno previdenziale oggi subito da chi, per assistere un familiare, interrompe o riduce l’attività lavorativa. Il riscatto agevolato dei periodi non coperti consente a ogni caregiver di costruire una posizione previdenziale dignitosa, senza oneri proibitivi. La misura non è un privilegio, ma la correzione di una distorsione economica evidente: lo Stato beneficia dell’attività del caregiver, ma il caregiver ne paga il costo previdenziale.
Art. 3 — Contribuzione figurativa piena
- Ai caregiver familiari iscritti nel Registro è riconosciuta contribuzione figurativa piena per ogni anno di assistenza certificata, fino a un massimo di sette anni complessivi, valida ai fini pensionistici e maturabile anche in forma non continuativa.
- Gli oneri sono coperti da apposito Fondo nazionale per la tutela previdenziale dei caregiver.
Art. 4 — Riscatto agevolato
- È introdotta una facoltà di riscatto dei periodi non coperti da contribuzione figurativa mediante aliquota agevolata, definita annualmente dal Ministero dell’Economia, con tetto massimo del 30% dell’aliquota ordinaria.
- Le Regioni possono integrare tale misura con strumenti propri.
TITOLO III — Tutela economica
L’Indennità di Cura Familiare rappresenta il cuore della riforma.
La prestazione è strutturale, universale e non soggetta a soglie ISEE, perché il lavoro di cura non può essere considerato una misura di contrasto alla povertà. La cifra di 1.500 euro mensili, cumulabile con attività lavorative part-time, ha lo scopo di stabilizzare reddito e capacità di vita senza trasformare il caregiver in un soggetto dipendente da bonus frammentari. La proposta introduce inoltre un sistema organico di detrazioni fiscali e di incentivi regionali, facilitando l’accesso a servizi di supporto e riducendo il carico economico sostenuto dalle famiglie.
Art. 5 — Indennità di Cura Familiare
- È istituita l’Indennità di Cura Familiare, prestazione economica mensile riconosciuta ai caregiver iscritti nel Registro che prestano assistenza per almeno 30 ore settimanali, senza criteri ISEE e senza limiti di reddito da lavoro.
- L’importo base è fissato in 1.500 euro mensili, rivalutati annualmente secondo indice ISTAT.
- L’indennità è compatibile con ogni forma di lavoro part-time e non è soggetta a tassazione IRPEF.
Art. 6 — Detrazioni fiscali e sostegni economici aggiuntivi
- Il caregiver familiare ha diritto a:
a) detrazione fiscale del 100% delle spese documentate per ausili, assistenza integrativa, trasporti sanitari, adeguamento dell’abitazione;
b) priorità nell’accesso ai programmi regionali di sostegno alla domiciliarità. - Le Regioni possono istituire contributi aggiuntivi a supporto della continuità assistenziale.
TITOLO IV — Tutela sanitaria, psicologica e formativa
Il caregiver familiare è esposto a elevati rischi di burnout, malattie muscolo-scheletriche, stress cronico e isolamento sociale.
La proposta prevede quindi:
- percorsi sanitari dedicati,
- accesso prioritario alla psicologia del SSN,
- programmi di prevenzione e supporto,
- formazione gratuita su sicurezza, salute e gestione delle emergenze.
L’investimento in salute del caregiver è anche un investimento nel buon funzionamento dell’intero sistema di assistenza.
Art. 7 — Diritto alla tutela della salute del caregiver
- Il caregiver familiare ha diritto a percorsi sanitari dedicati:
a) screening annuale gratuito;
b) accesso prioritario ai servizi psicologici del SSN;
c) programmi di prevenzione del burnout.
Art. 8 — Formazione obbligatoriamente gratuita
- Lo Stato garantisce percorsi formativi gratuiti su gestione della non autosufficienza, primo soccorso, movimentazione sicura, utilizzo ausili e gestione delle emergenze.
- Le ASL sono responsabili della loro erogazione e certificazione.
TITOLO V — Riconciliazione tra lavoro e cura
Molti caregiver rinunciano o riducono drasticamente l’attività lavorativa a causa dell’assenza di strumenti flessibili.
La proposta introduce:
- 120 giorni di congedo retribuito,
- possibilità di part-time temporaneo,
- priorità nello smart working,
- garanzia di salvaguardia del posto di lavoro.
Si tratta di misure diffuse nei Paesi europei più avanzati, che riducono la perdita di produttività e favoriscono la permanenza dei caregiver nel mercato del lavoro, in linea con la visione programmatica di Scelta Libera sulla valorizzazione del capitale umano.
Art. 9 — Congedi e flessibilità lavorativa
- I caregiver familiari hanno diritto a:
a) congedo retribuito annuale fino a 45 giorni;
b) trasformazione temporanea del rapporto di lavoro in part-time su richiesta;
c) priorità nelle richieste di smart working;
d) irrinunciabilità del posto di lavoro per tutto il periodo di assistenza certificata.
- Le aziende con più di 15 dipendenti sono tenute a garantire almeno una misura di flessibilità strutturale per ogni caregiver dipendente.
TITOLO VI — Governance, finanziamento, monitoraggio
La riforma introduce un Fondo Nazionale per la Cura Familiare con una dotazione minima di un miliardo di euro annui. È una scelta necessaria e realistica: la spesa attuale per la non autosufficienza in Italia è insufficiente e altamente inefficiente. Al contrario, investire nella cura di prossimità produce effetti positivi lungo tutta la catena del welfare: meno ricoveri impropri, riduzione delle ospedalizzazioni evitabili, maggiore stabilità familiare e sociale.
Il Comitato Nazionale per la Cura Familiare garantisce monitoraggio, co-partecipazione e trasparenza. La presenza delle rappresentanze dei caregiver è elemento fondante della filosofia di Scelta Libera, che considera i cittadini non beneficiari passivi ma attori competenti delle politiche pubbliche.
Art. 10 — Fondo Nazionale per la Cura Familiare
- È istituito presso il Ministero del Lavoro il Fondo Nazionale per la Cura Familiare, dotato di una dotazione minima annuale non inferiore a 1 miliardo di euro, incrementabile in base al fabbisogno.
- Il Fondo è destinato esclusivamente alla copertura delle misure della presente legge. Sono vietati impieghi diversi o di natura amministrativa non direttamente connessa ai benefici per i caregiver.
Art. 11 — Comitato Nazionale per la Cura Familiare
- È istituito un Comitato nazionale composto da rappresentanti istituzionali, Regioni e rappresentanze certificate dei caregiver, con funzioni consultive e di monitoraggio.
- Il Comitato redige una relazione annuale al Parlamento sullo stato di attuazione.
TITOLO VII — Disposizioni finali
La riforma mira a:
- consolidare la sostenibilità del sistema sociosanitario, riconoscendo il contributo reale dei caregiver;
- ridurre diseguaglianze e isolamento attraverso strumenti certi e strutturali;
- generare risparmi indiretti grazie alla prevenzione di ricoveri ospedalieri e alla continuità dell’assistenza domiciliare;
- creare un modello di welfare moderno, basato sulla collaborazione tra Stato, Regioni, famiglie e comunità civiche.
Il costo iniziale è ampiamente compensato dall’impatto positivo sia sul sistema sanitario sia sul mercato del lavoro.
Art. 12 — Clausola di invarianza
L’applicazione della presente legge non può determinare peggioramenti rispetto ai diritti già riconosciuti ai caregiver da norme nazionali o regionali.
Scheda Tecnica
Disegno di Legge “Statuto del Caregiver Familiare e Riforma della Cura di Prossimità
1. Premessa metodologica
La valutazione economica della presente proposta di legge si basa su:
- dati Istat relativi alla popolazione non autosufficiente;
- stime della prevalenza dei caregiver familiari tratti da INAPP, ISTAT e indagini campionarie;
- comparazioni con i sistemi di welfare europei (Germania, Francia, Spagna);
- dati di spesa del SSN e delle prestazioni assistenziali vigenti;
- analisi dei risparmi indiretti derivanti dalla domiciliarità assistita.
Le stime assumono un tasso prudenziale di adesione iniziale al Registro del 40%, con progressivo aumento fino al 55% entro il quinto anno.
2. Platea potenziale e platea effettiva stimata
- Caregiver familiari potenziali in Italia: circa 3.000.000 persone.
- Caregiver con assistenza continuativa (almeno 20 ore settimanali): stimati 1.700.000.
- Caregiver con almeno 30 ore settimanali (requisito per l’Indennità): circa 1.200.000.
- Platea effettiva stimata nel primo anno (adesione volontaria): 480.000 – 550.000 caregiver.
3. Quadro degli oneri per Titolo
3.1. Titolo II – Tutela previdenziale
Contribuzione figurativa piena (max 7 anni)
- Costo medio annuo stimato per beneficiario: € 12.000 – 15.500.
- Platea stimata nel primo anno: 450.000 iscritti.
- Oneri annui stimati: € 900 – 1.035 milioni.
Riscatto agevolato
- Oneri variabili in base alla domanda; il meccanismo è parzialmente autofinanziato.
- Stima prudenziale annua: € 80 milioni.
Totale Titolo II (previdenza): € 980 – 1.115 milioni annui.
3.2. Titolo III – Tutela economica
Indennità di Cura Familiare (1.500 €/mese)
- Importo annuo per beneficiario: € 18.000.
- Platea stimata nel primo anno (40%): 480.000 – 500.000 caregiver.
- Oneri annui stimati: € 4,03 – 4,20 miliardi.
Detrazioni fiscali e contributi accessori
- Costo stimato sulla base della detraibilità delle spese documentate: € 250 – 320 milioni annui.
Totale Titolo III (tutela economica): € 4,28 – 4,52 miliardi annui.
3.3. Titolo IV – Tutela sanitaria e formativa
- Screening e prevenzione burnout: € 70 – 90 milioni annui.
- Formazione gratuita tramite ASL: € 40 – 60 milioni annui.
Totale Titolo IV: € 110 – 150 milioni annui.
3.4. Titolo V – Conciliazione tra lavoro e cura
Congedo retribuito di 120 giorni
- Costo stimato (in base ai congedi analoghi): € 350 – 420 milioni annui.
Misure di flessibilità lavorativa
- Costi indiretti privati (non a carico del bilancio dello Stato).
- Eventuali indennizzi pubblici limitati: € 20 milioni annui.
Totale Titolo V: € 370 – 440 milioni annui.
3.5. Titolo VI – Governance e Fondo Nazionale
Dotazione del Fondo Nazionale per la Cura Familiare
- Dotazione minima prevista dalla legge: € 1 miliardo.
- Parte della dotazione confluisce automaticamente negli oneri sopra indicati.
Comitato Nazionale
- Oneri strutturali contenuti: € 3 – 5 milioni annui.
Totale Titolo VI: circa € 1 miliardo (non aggiuntivo).
4. Totale degli oneri diretti
Sommando gli oneri dei Titoli II, III, IV e V:
- Spesa totale annua stimata: € 5,74 – 6,23 miliardi.
5. Coperture e sostenibilità
5.1. Fonti di copertura possibili
Pur non essendo compito di questa scheda tecnica definire coperture finali (materia della relazione tecnica MEF), si individuano le principali leve:
- Riallocazione di spesa inefficiente sulla non autosufficienza (ricoveri impropri, prestazioni ripetitive non essenziali): stima potenziale € 1 – 1,3 miliardi.
- Riduzione delle ospedalizzazioni evitabili grazie alla continuità assistenziale garantita dai caregiver: risparmio stimato € 1,1 – 1,5 miliardi annui.
- Razionalizzazione degli incentivi assistenziali frammentati oggi dispersi tra fondi minori e misure regionali: € 800 milioni – 1 miliardo.
- Incremento strutturale del Fondo per la Non Autosufficienza: € 1 miliardo (in linea con proposte già avanzate in sede parlamentare).
Coperture potenzialmente disponibili: € 3,9 – 4,8 miliardi annui.
5.2. Saldo netto dopo razionalizzazioni
Oneri totali: € 5,74 – 6,23 miliardi
Coperture potenziali: € 3,9 – 4,8 miliardi
Saldo da reperire: € 1,4 – 2,3 miliardi, compatibile con una legge strutturale che introduce diritti soggettivi e produce risparmi indiretti progressivi.
6. Benefici economici indiretti e ritorni attesi
Riduzione dei ricoveri ospedalieri evitabili
L’assistenza familiare continuativa riduce mediamente del 25% i ricoveri non urgenti legati alla fragilità.
Risparmio potenziale: € 1,2 miliardi annui.
Maggiore permanenza nel lavoro dei caregiver
Le misure di conciliazione riducono la perdita di produttività stimata inoltre € 700 milioni annui.
Minor ricorso a RSA
Anche una riduzione dell’1% dell’istituzionalizzazione produce risparmi pari a € 300 milioni annui.
Effetto netto sul sistema
A regime (5 anni):
Riduzione dei costi indiretti: € 1,8 – 2,3 miliardi annui.
7. Valutazione complessiva
La presente proposta di legge:
- introduce un sistema organico e pienamente compatibile con gli standard europei;
- comporta una spesa iniziale significativa, ma sostenibile e compensata in larga misura dai benefici indiretti;
- produce un salto di qualità in termini di continuità assistenziale e riduzione dei costi sanitari impropri;
- trasforma un ambito oggi basato sull’invisibilità in un settore riconosciuto e programmabile del welfare nazionale.
Il costo netto residuo, in prospettiva pluriennale, rientra in una logica di investimento strategico sulla cura di prossimità.